Schaduwstaat Raad van State: De verborgen macht
Er is een geruststellende mythe die we onszelf vertellen over de Nederlandse rechtsstaat. Het is een verhaal over checks and balances, over onkreukbare instituties en over een macht die zichzelf voortdurend corrigeert. In dit pantheon van de democratie neemt de Raad van State (RvS) een bijna sacrale positie in: de hoogste adviseur van de regering en tegelijk de hoogste bestuursrechter van het land. Een baken van wijsheid en onpartijdigheid, de ultieme bewaker van de wettelijke en constitutionele orde.
Maar wat als deze bewaker een architectuur heeft ontworpen waarin de deuren voor belangenverstrengeling niet gesloten, maar juist wijd open staan? Wat als de regels die integriteit moeten garanderen, in essentie een handleiding zijn voor het managen van conflicten, in plaats van het voorkomen ervan? De centrale, onvertelde waarheid die uit de kille, vertrouwelijke analyse van dit instituut oprijst, is een verontrustende paradox: de Raad van State, het orgaan dat de hoogste standaarden van onafhankelijkheid zou moeten belichamen, opereert binnen een zelfgecreëerd ecosysteem dat de schijn van belangenverstrengeling niet alleen tolereert, maar systemisch faciliteert. Het is een systeem van georganiseerde onpartijdigheid, waarin de bewakers hun eigen regels schrijven en hun eigen rapportcijfers uitdelen. De vraag is niet langer óf er een probleem is. De vraag is of het systeem zelf het probleem is.
De Netwerkanalyse: Architectuur van de Schijn
Om de diepte van deze paradox te begrijpen, moeten we de formele façade doorbreken en de onderliggende netwerken blootleggen. Wie zijn de actoren? Wat zijn hun belangen? En welke hypocrisie houdt de structuur in stand?
Het Gedoogbeleid voor de Elite: De Gedragsregels als Fictie
De kern van het probleem ligt niet in illegale handelingen, maar in een volkomen legale, doch structureel corrumperende, set van regels: de Gedragsregels voor staatsraden. Dit document is een meesterwerk van permissieve retoriek. Waar men strenge, onverbiddelijke grenzen zou verwachten, vindt men vage, subjectieve normen en een cultuur die nevenfuncties (nevenfuncties) niet als een risico ziet, maar als een “passende” en wenselijke “bijdrage aan de maatschappelijke verantwoordelijkheid”.
Dit is geen toeval; het is een ontwerpkeuze. De regels verbieden expliciet een handvol functies – minister, Kamerlid, advocaat – maar openen de deur wagenwijd voor rollen die potentieel veel schadelijker zijn voor de onafhankelijkheid. Een staatsraad mag, volgens de toelichting, “commissaris, bestuurder of vennoot van een vennootschap” zijn. Laat dat even bezinken. De hoogste adviseur over wetgeving die het bedrijfsleven raakt, en de hoogste rechter in geschillen tussen burger en staat, mag tegelijkertijd een bestuursfunctie bekleden in een privaat bedrijf.
En wie controleert dit? Wie bepaalt of een bestuursfunctie bij een multinational die miljardencontracten van de overheid binnenhaalt “ongewenst” is? Een volledig interne “Commissie van Drie”, bestaande uit de vicepresident, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak en de secretaris van de Raad. Er is geen externe, onafhankelijke toetsing. Het is de slager die zijn eigen vlees keurt, een gesloten circuit van zelfbevestiging. Het primaire mechanisme om een conflict te hanteren is niet preventie, maar verschoning (recusal) – een reactieve maatregel die pas wordt ingezet als het potentiële conflict al lang en breed is goedgekeurd en genormaliseerd. Het systeem is niet ontworpen om belangenverstrengeling te voorkomen, maar om de verschijning ervan te beheren.
Wie Heeft Hier Belang Bij? De Kaart van de Macht
Deze permissieve regels zijn de vruchtbare bodem waarop een dicht netwerk van elite-interesses kan gedijen. Dit is geen platte complottheorie, maar een analyse van “netwerksluiting” (network closure) en de accumulatie van “sociaal kapitaal” binnen een kleine, homogene groep. De Raad van State functioneert als een centraal knooppunt, een hub die de hoogste regionen van de politiek, de rechterlijke macht, de academische wereld en het grootbedrijf met elkaar verbindt.
De actoren zijn niet anoniem. Het zijn de kopstukken van de Nederlandse samenleving, die naadloos van de ene invloedrijke positie naar de andere bewegen. Een voormalig minister of partijleider wordt strategisch adviseur bij een Zuidas-kantoor, vervolgens commissaris bij een staatsafhankelijk bedrijf, om uiteindelijk te landen in de serene rust van de Raad van State, waar hij of zij mag adviseren en oordelen over de wetten die de vorige werkgevers direct raken. Dit is de “draaideur” in zijn meest geperfectioneerde vorm.
Het belang is tweeledig. Voor het individu is het de bestendiging van invloed, status en toegang. Elke nevenfunctie is een node in een netwerk, een bron van informatie, relaties en wederkerigheid die ver buiten de formele taken van de Raad reikt. Voor het systeem als geheel is het de instandhouding van een gedeeld wereldbeeld, een esprit de corps onder de elite. Het creëert een cultuur waarin kritische, externe perspectieven worden gemarginaliseerd en waarin de belangen van het netwerk impliciet worden verward met het algemeen belang. De hypocrisie is dat dit alles wordt gepresenteerd als een verrijking, als “ervaring” en “maatschappelijke betrokkenheid”, terwijl het in essentie de fundamenten van de Trias Politica uitholt. De muren tussen de machten worden geen muren, maar vloeibare membranen, selectief doorlaatbaar voor de leden van de club.
Casussen: De Anatomie van Verstrengeling
Abstracte analyses komen tot leven in concrete voorbeelden. De patronen die het vertrouwelijke rapport blootlegt, zijn geen theoretische risico’s; ze zijn manifest in de carrières en nevenfuncties van de meest prominente leden van de Raad van State.
Casus 1: De Draaideurprins – Thom de Graaf en de Transdev-doctrine
Nergens wordt de systemische kwetsbaarheid duidelijker dan in het profiel van de vicepresident, de de facto leider van de Raad van State, Thom de Graaf. Zijn carrière is een schoolvoorbeeld van de naadloze overgangen tussen politiek, bedrijfsleven en de hoogste rechtsprekende en adviserende macht.
Laten we de tijdlijn ontleden, want de duivel zit in de gelijktijdigheid. Van juni 2015 tot juni 2018 was de heer De Graaf fractievoorzitter van D66 in de Eerste Kamer. Een machtige politieke positie, waarin hij direct invloed uitoefende op wetgeving en beleid. Tegelijkertijd, van mei 2016 tot zijn benoeming bij de Raad van State in november 2018, was hij voorzitter van de Raad van Commissarissen van Transdev Nederland Holding N.V.
Wat is Transdev? Een van de grootste openbaarvervoerbedrijven van Nederland, wiens bedrijfsmodel volledig afhankelijk is van het winnen van langdurige, lucratieve overheidsconcessies. De heer De Graaf bevond zich dus in een positie van fundamentele dubbele loyaliteit. Als politicus diende hij het publieke belang. Als commissaris diende hij het commerciële belang van Transdev en zijn aandeelhouders. Deze twee belangen stonden niet naast elkaar; ze waren direct met elkaar in conflict.
De overlap wordt nog pijnlijker wanneer we kijken naar de beleidsinhoud. D66, de partij van de heer De Graaf, profileerde zich sterk op “emissieloos onderweg” – een beleidslijn die de criteria voor aanbestedingen in het openbaar vervoer direct beïnvloedde. En welk bedrijf won in 2019, kort na het vertrek van De Graaf, de tienjarige concessie Gooi en Vechtstreek, mede dankzij de belofte van een volledig “Zero Emissie” busvloot? Inderdaad, Transdev. Een senior politicus was voorzitter van een bedrijf dat financieel profiteerde van de beleidsrichting die zijn eigen partij propageerde.
Maar de invloed reikte verder dan Den Haag. Op Europees niveau was Transdev Group een actieve lobbyist, met uitgaven tot €199.999 per jaar om beleid rond “duurzame en slimme mobiliteit” te beïnvloeden bij de Europese Commissie. Dit is een geavanceerde, multi-level strategie: het vormgeven van de overkoepelende EU-regels die vervolgens de nationale aanbestedingskaders bepalen, terwijl je op nationaal niveau de politieke en corporate posities bekleedt om van die kaders te profiteren.
En dan, als sluitstuk van deze perfecte draaideurcyclus, de benoeming tot vicepresident van de Raad van State. De man die als politicus en commissaris aan beide kanten van de onderhandelingstafel zat, werd de ultieme adviseur en arbiter over precies die wet- en regelgeving. Dit is geen incident. Dit is de logische, door de regels goedgekeurde, uitkomst van het systeem. Het roept de vraag op: hoe kan een instituut dat dergelijke trajecten niet alleen toestaat maar beloont met zijn hoogste ambt, nog geloofwaardig claimen onpartijdig te zijn?
Casus 2: De Juristocratie – Het Gesloten Circuit van Weten en Rechtspreken
De verstrengeling beperkt zich niet tot de politiek-corporate as. Een tweede, meer subtiele maar even systemische kwetsbaarheid is de creatie van wat men een “juristocratie” kan noemen: een kleine, hechte groep van juridische elites die tegelijkertijd de sleutelfuncties van het rechtssysteem bezetten.
Het patroon is onmiskenbaar. Talloze staatsraden zijn tegelijkertijd of waren recentelijk hoogleraar aan een Nederlandse universiteit. Denk aan namen als Rosa Uylenburg (UvA), Guus Heerma van Voss (Leiden), en Hanna Sevenster (UvA). Daarnaast bekleden velen de functie van raadsheer-plaatsvervanger in andere hoge rechtscolleges, zoals de Hoge Raad of het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Wat betekent dit in de praktijk? Het creëert een machtige, zelfreferentiële feedbackloop. Als hoogleraar vormt men de juridische doctrine en leidt men de volgende generatie juristen op. Als staatsraad in de Afdeling advisering adviseert men over nieuwe wetgeving, gebaseerd op diezelfde doctrine. Als staatsraad in de Afdeling bestuursrechtspraak of als plaatsvervangend rechter past men die wetgeving toe op het hoogste niveau. Het is een gesloten circuit van definitie, creatie en toepassing, gedomineerd door dezelfde individuen.
Dit is geen corruptie in de transactionele zin. Het is een vorm van intellectuele en institutionele “netwerksluiting” die de kritische functie van de verschillende domeinen uitholt. De universiteit, die een kritische distantie tot de rechtspraak zou moeten bewaren, wordt bemand door de hoogste rechters. De rechterlijke macht, die de wetgever moet controleren, wordt bemand door de belangrijkste adviseurs van diezelfde wetgever. Het risico is institutioneel groepsdenken, een gebrek aan intellectuele diversiteit en een verminderd vermogen tot zelfcorrectie. Wanneer de rechtsstaat wordt geconfronteerd met grote systemische crises, zoals de Toeslagenaffaire, is het de vraag of een dergelijk insulair systeem in staat is tot de radicale zelfreflectie die nodig is.
Casus 3: De Zwarte Gaten van Transparantie
De ultieme test van integriteit is transparantie. En juist hier faalt het systeem op een fundamenteel niveau. Het rapport wijst op een kritiek “zwart gat”: de onmogelijkheid om de financiële belangen van staatsraden onafhankelijk te verifiëren via het UBO-register.
Verschillende staatsraden geven netjes op dat zij bestuurder of zelfs aandeelhouder zijn van een besloten vennootschap (B.V.). Namen als Hans Besselink, Nicolien van den Biggelaar, en Jade Gundelach worden genoemd. Een B.V. vereist registratie van de “Ultimate Beneficial Owner” (UBO), de uiteindelijke belanghebbende. Dit register is een cruciaal anti-witwasinstrument, ontworpen om financiële belangen en complexe eigendomsstructuren bloot te leggen.
De ironie is echter verpletterend. Na een uitspraak van het Europees Hof van Justitie is de publieke toegang tot dit register opgeschort. Alleen bevoegde autoriteiten en partijen met een “legitiem belang” hebben toegang. Onderzoeksjournalisten en het publiek, die de macht moeten controleren, worden buitengesloten. Het is dus onmogelijk om onafhankelijk te verifiëren wie de andere UBO’s zijn van de B.V.’s waarin staatsraden een belang hebben, wat hun exacte eigendomspercentage is, of dat deze vennootschappen deel uitmaken van een grotere, internationale truststructuur.
De staat creëert een instrument voor transparantie, maar schermt het af voor de controle op zijn eigen hoogste functionarissen. De officiële opgave van een nevenfunctie in een B.V. wordt een lege huls, een daad van transparantie die niet geverifieerd kan worden. Wat mag je niet weten? Precies datgene wat het UBO-register zou moeten onthullen.
De Tegenargumenten: De Symfonie van de Status Quo
Natuurlijk bestaat er een verdedigingslinie voor deze status quo. Het zijn de kalmerende argumenten die de ongemakkelijke waarheid moeten toedekken. Laten we ze één voor één fileren.
Het Argument van Expertise
Het eerste verweer luidt: de brede ervaring van mensen als Thom de Graaf in zowel de publieke als de private sector is juist een verrijking voor de Raad. Het levert een ongeëvenaarde diepte van kennis op die de kwaliteit van de adviezen en uitspraken ten goede komt.
Dit argument verwart expertise met onpartijdigheid. Niemand betwist de kennis van de heer De Graaf. De vraag is echter of deze kennis kan worden losgekoppeld van de netwerken, loyaliteiten en wereldbeelden waarin die is opgedaan. De schijn van partijdigheid is in een rechtsstaat even schadelijk als partijdigheid zelf. Wanneer de hoogste adviseur een verleden heeft dat zo nauw verweven is met de belangen waarover hij adviseert, erodeert dat onvermijdelijk het publieke vertrouwen. Integriteit gaat niet alleen over wat je weet, maar ook over wiens belangen je (bewust of onbewust) dient.
Het Argument van Interne Controle
Het tweede verweer is dat er wel degelijk een controlemechanisme is: de “Commissie van Drie”. Alle nevenfuncties worden zorgvuldig getoetst aan de normen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid.
Dit is het argument van de georganiseerde zelfgenoegzaamheid. Een interne commissie, bestaande uit de eigen top van de organisatie, zonder enige vorm van externe, onafhankelijke inbreng, is per definitie onvoldoende. Het creëert een gesloten systeem waarin de normen van de eigen groep de maatstaf worden. Het is een procedurele dans die de schijn van zorgvuldigheid wekt, maar de fundamentele vraag naar de wenselijkheid van dergelijke verstrengelingen nooit stelt. Het is een mechanisme dat is ontworpen om ‘ja’ te zeggen, mits er een procedure is gevolgd.
Het Argument van Noodzaak en Realisme
Het laatste, meest cynische verweer is dat dit nu eenmaal de realiteit is. De top van de Nederlandse samenleving is klein. De “beste mensen” hebben nu eenmaal complexe carrières en uitgebreide netwerken. Een strikter regime zou het onmogelijk maken om gekwalificeerde kandidaten te vinden.
Dit argument normaliseert wat abnormaal zou moeten zijn. Het stelt de belangen van een kleine elite boven de fundamentele principes van de rechtsstaat. Het suggereert dat onpartijdigheid en onafhankelijkheid een luxe zijn die we ons niet kunnen veroorloven, in plaats van de absolute, niet-onderhandelbare voorwaarde voor het bekleden van een dergelijk ambt. Als de prijs voor “de beste mensen” het opgeven van onberispelijke integriteit is, dan is de prijs te hoog.
Scenario-Analyse: Twee Toekomsten voor de Rechtsstaat
Waar leidt dit pad ons naartoe? Afhankelijk van de keuzes die we nu maken, zijn er twee fundamenteel verschillende toekomsten denkbaar.
Best Case Scenario: De Verlichte Technocratie
In het meest optimistische scenario blijft het systeem functioneren zoals de verdedigers beweren. De ervaren staatsraden gebruiken hun kennis en netwerken op een integere manier voor het publieke goed. De interne controles, hoewel niet onafhankelijk, zijn robuust genoeg om de meest flagrante conflicten te voorkomen. De “juristocratie” zorgt voor een hoge mate van juridische consistentie en kwaliteit. Het publiek, hoewel misschien sceptisch, behoudt voldoende vertrouwen in de competentie en de goede bedoelingen van de elite. De Raad van State blijft een gerespecteerd instituut, een technocratisch baken in een complexe wereld. De scheurtjes in de façade worden gedicht met het cement van expertise en pragmatisme.
Worst Case Scenario: De Stille Implosie van het Vertrouwen
In het dystopische, maar helaas plausibeler, scenario erodeert het systeem van binnenuit. De “netwerksluiting” wordt “regulatory capture”. De adviezen van de Raad van State beginnen steeds meer de belangen van de politieke en corporate netwerken van zijn leden te weerspiegelen. De rechtspraak wordt voorspelbaar en defensief, gericht op het beschermen van de status quo en de belangen van de staat. De “permissieve” cultuur wordt een vrijbrief voor steeds diepere verstrengelingen. Het publiek, dat niet blind is, ziet de hypocrisie. Het ziet de draaideuren, de gesloten circuits, de oncontroleerbare belangen. Het vertrouwen in de Raad van State, en bij uitbreiding in de gehele rechtsstaat, kalft af en implodeert. Het instituut wordt een holle schelp, een symbool van een elite die de regels voor zichzelf schrijft. De wet is niet langer een schild voor de burger, maar een instrument voor de macht.
Synthese: De Onbeantwoorde Vraag
De conclusie van de analyse is onontkoombaar en verontrustend. De Raad van State, het instituut dat is opgericht als de ultieme bewaker van de Nederlandse rechtsstaat, is systemisch gecompromitteerd door een zelfregulerend, permissief integriteitskader. Dit kader faciliteert de concentratie van macht in een gesloten elite-netwerk, normaliseert de schijn van belangenverstrengeling via de draaideur tussen politiek, bedrijfsleven en rechtspraak, en wordt beschermd door kritieke zwarte gaten in de transparantie. Het is een architectuur die niet is ontworpen voor maximale integriteit, maar voor beheersbare risico’s en de bestendiging van de eigen macht.
Dit brengt ons bij de finale, waarschuwende vraag. Het is een vraag die de kern van onze democratische orde raakt.
Als de instituties die de integriteit van de macht moeten bewaken, hun eigen integriteit organiseren als een beheersbaar risico in plaats van een absolute voorwaarde, wie bewaakt dan nog de bewakers?
Call to Action: Wat U Kunt Doen
Passiviteit is medeplichtigheid. De erosie van vertrouwen is geen natuurverschijnsel; het is het resultaat van ontwerpkeuzes die kunnen worden veranderd. Stilte is de zuurstof voor een systeem dat het daglicht schuwt. Dit is wat u kunt doen:
- Eis Radicale Transparantie. De Wet open overheid (Woo) is een wapen. Gebruik het. Dien Woo-verzoeken in bij de Raad van State en vraag om de notulen, agenda’s en correspondentie van de “Commissie van Drie” betreffende de goedkeuring van nevenfuncties, in het bijzonder de commissariaten en bestuursfuncties genoemd in dit rapport. Vraag om alle communicatie tussen de Raad en ministeries over aanbestedingen en publiek-private samenwerkingen. Forceer het licht in de gesloten kamers.
- Ondersteun Onafhankelijke Journalistiek. Dit soort diepgravend onderzoek kost tijd, geld en expertise. Het is het werk dat de vierde macht hoort te doen. Steun de platforms, journalisten en collectieven die weigeren de officiële verhalen voor zoete koek aan te nemen en die de middelen hebben om de netwerken in kaart te brengen en de macht ter verantwoording te roepen.
- Spreek U Uit en Eis Structurele Hervorming. Deel deze analyse. Praat erover. Accepteer niet langer het argument van “complexiteit” of “noodzaak”. Eis fundamentele, structurele hervormingen:
- De instelling van een volledig onafhankelijk, extern orgaan dat nevenfuncties van leden van de Hoge Colleges van Staat toetst.
- Een aanpassing van de Gedragsregels met harde, duidelijke “bright-line” regels die bestuurs- en commissarisfuncties in staatsafhankelijke of zwaar gereguleerde sectoren onverenigbaar verklaren met het lidmaatschap van de Raad van State.
- Een wettelijke verplichting tot volledige openbaarmaking van UBO-gegevens voor functionarissen in de hoogste publieke ambten.
Wees waakzaam. De integriteit van de rechtsstaat is geen gegeven, maar een voortdurende strijd. Het is tijd om de bewakers eraan te herinneren voor wie zij werkelijk werken.
